Un Primer pequeño paso con sentido común en política tributaria

 

En diciembre de 2019 publicamos en este medio 17 recomendaciones para impulsar el sector de la construcción privada de departamentos en pozo (“Medidas ágiles, sencillas y urgentes para recuperar la inversión inmobiliaria en proyectos en Pozo”, elDial.com – DC2959). Allí explicábamos la importancia que el sector privado de la construcción tiene como dinamizador del empleo, generación de riqueza y, por tanto, de recaudación de impuestos.

Recientemente se sancionó y reglamentó la Ley 27.613 de “Incentivo a la Construcción Federal Argentina y Acceso a la Vivienda”, dónde pudimos observar con beneplácito un primer paso, pequeño, pero primer paso al fin, en torno a una política tributaria de incentivos y beneficios al sector que permita su recuperación y crecimiento.

En nuestro país, uno de los de mayor carga tributaria del mundo, donde la evasión y la informalidad son elementos integrantes del programa de negocios de cada proyecto, la Ley 27.613 adquirió rápida difusión en razón del programa “normalizador” de dinero en efectivo que la norma contiene en su segundo título: Se trata de un nuevo blanqueo de capitales, esta vez vehiculizado a través de proyectos inmobiliarios privados.

No vamos a referirnos a ese acápite en este artículo. Ello, por cuanto nuestra intención es destacar la importancia crucial que tienen para el sector los contenidos de su primer capítulo y disposiciones finales, dónde por primera vez el legislador parece haber comprendido la importancia de la Construcción Privada en la economía nacional, buscando compensar asimetrías económico financieras y de política monetaria que explicaban, en parte, su retroceso.

 

I.- Incentivos Fiscales Positivos al Sector.

En la Ley 27.613, el Congreso de la Nación dispuso la creación de al menos 4 incentivos para la industria de la construcción privada. Algunos de ellos los habíamos propuesto en nuestro artículo de 2019, habiendo sido receptados con limitaciones, otros suponen nuevas ideas que aplaudimos. Sumados, sin embargo, no son suficientes para generar el impulso necesario al sector.

La norma propone la adopción de una forma de dinamizar la construcción centrada en el inversor y no en el desarrollador. Pareciera que el objetivo del legislador es incentivar mejorando la competitividad del producto y no desgravar el proceso de generación de riqueza de los desarrollos inmobiliarios.

Venimos sosteniendo que en nuestro país la mayor parte de los metros cuadrados son adquiridos por inversores no consumidores finales, es decir personas que adquieren unidades para revenderlas o afectarlas a alquiler. También dijimos que el metro cuadrado como producto de inversión compite contra productos financieros tales como títulos, bonos, plazos fijos y contra la tenencia en moneda extranjera que, dependiendo el momento de compra y venta de la misma puede convertirse en un feroz competidor para la rentabilidad de la construcción.

Durante los últimos seis años la batalla contra la inflación y la inexistencia de una contra el déficit público conllevaron políticas financieras y monetarias que buscaban contener el impacto en los precios de la emisión desenfrenada de pesos y la carrera alcista de la moneda extranjera. Esas medidas como la suba de tasas, la emisión de títulos y letras, y el desdoblamiento cambiario, quitaron competitividad al sector de la construcción en pozo.

 

La Ley 27.613 viene a compensar un poco esa situación en su Capítulo II. Veamos:

      1- Exención de bienes personales de todas las sumas de dinero empleadas en proyectos inmobiliarios.

El art. 3 de Ley 27.613 exime del Impuesto sobre los Bienes Personales al valor de las inversiones en proyectos de inversión realizadas hasta el 31 de diciembre de 2022, inclusive, en la República Argentina desarrolladas, directamente o a través de terceros, desde el período fiscal en que se efectivice la inversión y hasta aquel en que se produzca la finalización del proyecto inmobiliario, su adjudicación o la enajenación del derecho y/o la participación originados con motivo de aquella, lo que ocurra en primer lugar, hasta un plazo máximo de dos (2) períodos fiscales.

El beneficio tiene dos importantes limitaciones. a) La primera refiere al nivel de avance de los proyectos u obras en las que se invierte: Sólo se consideran colocaciones realizadas en inmuebles desarrollados hasta un 50% de avance al momento de su inversión; b) La segunda establece un límite temporal del incentivo: Sólo abarca inversiones que se hagan hasta el 31/12/2022.

¿Cuál es la razón por la que se excluye del beneficio a proyectos que conllevan un desarrollo superior al 50%? Entendemos que la limitación obedece a restringir algún oportunismo por parte de los inversores en destinar fondos a proyectos casi terminados y de esa forma limitar riesgos mientras se goza de la exención fiscal por los montos colocados.

En rigor de verdad, observamos la creación de una desventaja competitiva adicional para aquellos desarrollos que al momento del dictado de la ley ya habían superado ese avance, y no existiendo financiamiento bancario para desarrolladores el 50% aún es un punto muy lejano a la finalización del emprendimiento.

De cara al futuro pensamos que la restricción debería situarse en el 75% del desarrollo de obra, escollo suficiente para desincentivar el indeseado oportunismo.

¿Porqué limitar el sistema de incentivos hasta el 31/12/2022?

En nuestro trabajo de 2019 habíamos propuesto esta exención en forma permanente. ¿Por qué? Porque de esa forma se permite la fidelización sostenida de los inversores colaborando en la financiación de obras privadas todas las cuales de una forma u otra tienen finalmente destino de satisfacción de necesidades comunitarias.

Con la permanencia del incentivo se logra que los inversores y sus asesores incorporen a su esquema fiscal un hábito de inversión muy saludable para la economía nacional: Terminado que fuere un desarrollo, los inversores se desprenden de sus metros cuadrados a través de la enajenación de los mismos y vuelven a destinar esas realizaciones a un nuevo proyecto, muy probablemente del mismo desarrollador que cumplió sus expectativas con el objeto de gozar de los beneficios fiscales respeto a bienes personales. Terminada que fuere esta nueva obra, vuelven a invertir en una nueva con el aliciente de desgravar toda esa parte de su patrimonio del impuesto, y así sucesivamente.

Los ciudadanos argentinos de a pie, nuestros inversores, se convierten de esta forma en sostenes económicos de una permanente maquinaria de creación de viviendas, centros comerciales, clínicas privadas, hoteles, o restaurantes, que forman parte de un gran círculo virtuoso de construcción de riqueza, generación de empleo, satisfacción de necesidades públicas y creación de hechos imponibles del impuesto a las ganancias y al valor agregado por parte de los desarrolladores.

 

      2- Pago a cuenta del Impuesto a los Bienes Personales.

El art. 4 de la Ley 27.613 dispone que podrá computarse como pago a cuenta del Impuesto sobre los Bienes Personales el equivalente al uno por ciento (1%) del valor de las inversiones en proyectos inmobiliarios privados. Es decir que de los fondos invertidos en supongamos, un edificio de viviendas en pozo, excluidos de la base del impuesto a los bienes personales por el art. 3 anteriormente explicado, el inversor puede además tomar el 1% y aplicarlo al pago del impuesto que debería pagar por otros bienes de su titularidad.

El incentivo es novedoso, útil e inteligente. Lo celebramos y aplaudimos. El camino para la recuperación económica argentina necesariamente tiene que estar concebido sobre la base de normas atractivas y bien razonadas como la que consagra este artículo.

Las propuestas de mejoras al mismo son iguales a las señaladas anteriormente. Los proyectos a invertir deberían ampliarse hasta un 75% de avance y el incentivo tornarse permanente. Necesitamos un círculo virtuoso de inversión en construcción privada.

En ambos casos el Poder Ejecutivo tiene facultades delegadas, como veremos, para llevar adelante estas modificaciones sin intervención del Congreso.

 

     3- Diferimiento del pago de ITI o Ganancias para inversores “por inmueble”.

El art. 5 de la Ley 27.613 propone un incentivo a la venta o entrega en permuta o canje de inmuebles a los efectos que allí se desarrollen proyectos inmobiliarios privados. Establece que los titulares de inmuebles o de derechos sobre inmuebles, gozarán del diferimiento del pago del Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas o del Impuesto a las Ganancias, según corresponda, cuando se configure el correspondiente hecho imponible con motivo de la transferencia y/o enajenación de aquellos (los inmuebles) a los sujetos que desarrollen los proyectos inmobiliarios privados a que refiere la Ley hasta el 31 de diciembre de 2022, cuyas obras se inicien en un plazo máximo de dos (2) años desde el momento en que los inmuebles hubieren sido transferidos. El diferimiento será hasta que se perciba una contraprestación en dinero en efectivo, o se enajenen o cedan los metros canjeados, o finalice la obra.

Uno de los principales componentes de la inversión inmobiliaria para los desarrolladores es el del terreno donde se llevará adelante el emprendimiento. Dependiendo de la aceptación comercial de la ubicación del mismo, el inmueble puede representar desde el 12% hasta el 30% del costo del desarrollo. La norma busca “invitar” a los titulares de terrenos a formar parte de los desarrollos e invertir en los mismos con su inmueble, gozando de la traslación en el tiempo del hecho imponible sólo en aquellos casos en que dicha participación se hiciera vía permuta o canje de metros cuadrados en el desarrollo, lo que permite un incentivo para el sector al motivar a los vendedores a no cargar con ese costo al desarrollador, quien podrá destinar el flujo de capital al apalancamiento del desarrollo en materiales y mano de obra.

El beneficio propuesto para el enajenante o permutante resulta muy interesante en períodos de alta inflación como el que estamos viviendo en Argentina. En efecto, al 4% mensual de inflación, poder trasladar tres períodos (tomando 36 meses como plazo promedio de obra) el pago del impuesto supone prácticamente pulverizar el mismo a aproximadamente una quinta parte de su valor constante.

La principal limitación que tiene el beneficio es la limitación temporal, que merece el mismo reparo que las referidas a los incentivos anteriormente descriptos, y que el Poder Ejecutivo Nacional puede corregir, como dijimos, sin intervención del Congreso.

En nuestro trabajo de 2019 habíamos prestado atención al golpe de gracia que el Impuesto a las Ganancias por venta de Inmuebles en personas físicas y sucesiones indivisas de la Ley 27.430 ocasionó al sector al instaurar un impuesto del 15% entre la diferencia de valor de compra y valor de venta de los metros cuadrados, y habíamos sugerido la suspensión o eliminación del mismo y el retorno al ITI en todos los casos.

Hoy pensamos distinto. Observando el conjunto de incentivos propuesto por la Ley 27.613, creemos que el impacto negativo del nuevo impuesto a la venta de inmuebles puede subsanarse a través de un régimen similar al de venta y reemplazo regulado por el art. 71 de la Ley de Impuesto a las Ganancias.

En efecto, y siguiendo el razonamiento del círculo virtuoso de inversión inmobiliaria, necesitamos poder ofrecer a los compradores de inmuebles en pozo un incentivo para ingresar a este sistema de fondeo privado que se pretende instaurar, conectando los beneficios que estamos proponiendo para el impuesto a los bienes personales con una traslación encadenada del impuesto a las ganancias proyecto a proyecto, cuasi sine die.

De esta forma el inversor sabe que al enajenar el departamento o local comercial que adquirió en pozo, tiene la opción de, en un plazo determinado (v.g. 3 meses) ingresar la rentabilidad en un nuevo proyecto de inversión, lo que le permitirá no tener que abonar el impuesto sino hasta el momento que finalice la obra. A su vez, el impuesto sobre la nueva rentabilidad obtenida por el segundo proyecto debería poder nuevamente trasladarse por dos años al invertir en un nuevo proyecto. Al momento de no invertir en un nuevo proyecto en el plazo de uso del incentivo, el contribuyente debería abonar todos los impuestos trasladados.

Creemos que este sería un incentivo que verdaderamente dinamizaría el sector privado de la Construcción.

 

     4- Actualización de Costos.

El art. 5 última parte de la Ley 27.630 permite considerar el costo de adquisición actualizado del inmueble transferido al desarrollador hasta el momento de la enajenación o finalización de la obra. Señala la norma que, para determinar el costo computable, éste deberá ser actualizado desde la fecha en que se produjo la adquisición, y/o desde la fecha en que se haya realizado la construcción y/o cada una de las mejoras, hasta la fecha de la transferencia y/o enajenación, estableciendo que para el caso no regirá lo dispuesto por el artículo 10 de la ley 23.928, modificado por la ley 25.561.

Como señala Gustavo Gómez en “El nuevo régimen de incentivo a la construcción: incentivo fiscal para cumplidores y blanqueo de moneda nacional y extranjera con aplicación específica en proyectos inmobiliarios” (Errepar – 25/03/2021), la ley debió hacer referencia al artículo 39 de la ley 24.073, que es el que aplica en cuestiones impositivas a los mismos efectos. Es que, de lo contrario, el único beneficio de actualización de costo computable que agregaría esta ley sería al de inmuebles que tengan el carácter de bienes de cambio a partir del 01/01/2018. Resulta fundamental incluir en el sistema de incentivos propuestos a los sujetos de la tercera categoría de la Ley de Impuesto a las Ganancias que opten por transferir bienes en los términos de la presente ley para afectarlos a nuevos proyectos inmobiliarios, en especial aquellos que no utilizaron la actualización fiscal prevista por la Ley 27.430.

 

     5-Delegación de la Extensión de Plazos al PEN.

Como dijimos, la Ley 27.613 otorga además dos importantes facultades al Poder Ejecutivo Nacional en sus disposiciones Finales. En el art. 24 inciso a) lo faculta a extender los plazos de vigencia del régimen, con lo cual el Presidente podría sin intervención del Congreso optimizar los incentivos vinculados al impuesto a los bienes personales sin límite temporal de la forma que lo proponemos en este trabajo.

 

     6-Delegación de Ampliación de Rubros al PEN.

En el inciso b) del mismo artículo faculta al PE a ampliar los rubros y/o actividades en virtud de las distintas modalidades que se adopten para el desarrollo de proyectos inmobiliarios. Esta redacción parece algo ambigua y no queda claro cuál es el alcance de la delegación. Si parece incluida la potestad de ampliar el límite de avance de los desarrollos inmobiliarios a un 75% como sugerimos supra.

 

II.- Los incentivos no son suficientes. Resumen de las Medidas propuestas de competencia del Congreso de la Nación.

La Ley 27.613 es un primer paso en torno a una política económica orientada al sector, uno insuficiente, pero un primer paso al fin. Es destacable la cuasi unanimidad que la norma obtuvo en el Congreso.

De la lectura del debate de la norma en diputados surgen sólo dos oposiciones al texto final sancionado respecto a los incentivos (no nos referimos a las críticas al Título referido al blanqueo de capitales, algunas de las cuales compartimos): Por un lado, el Diputado Del Caño sostiene que su partido no acompañará una iniciativa que tienda a favorecer los intereses económicos de los grandes grupos inmobiliarios de la Argentina y a desgravar bienes personales de las grandes fortunas del país. Desde otro sector, el Diputado Sarghini, que vota a favor de la norma (sin acompañar el blanqueo), se pregunta ¿Por qué se incentiva un sector de la economía por sobre otro?

Nosotros creemos en las estrategias político económicas. Pensamos que realmente vale la pena como estrategia para captar inversiones locales seguir una política de incentivos fiscales para ciudadanos ahorristas que los involucre con un sector de la economía cuya modalidad de ingreso, documentación, rentabilidad y riesgo han sido culturalmente aceptadas como vehículo de colocación de ahorros, y cuyo impacto sobre la dinámica generadora de empleo, riqueza y hechos imponibles de otros tributos supera ampliamente a las colocaciones en plazos fijos, tenencia y moneda extranjera. Se trata de una estrategia discrecional de política tributaria inteligente que traerá buenos resultados para el circuito económico industrial de la Construcción y no réditos indebidos para imaginarios conspiradores inmobiliarios que habitan en las sombras.

Se trata de una herramienta que busca seducir al ciudadano, a través de incentivos, para que invierta en movilizar la economía, mostrándole que con su dinero puede generar empleo genuino, riqueza y bienestar comunitario más allá de lo que logra con el pago de sus impuestos. Son pocas las actividades económicas que permiten al ciudadano ahorrista conocer sin un gran nivel de sofisticación la renta que le otorgarán sus inversiones a la par que le transmiten, como el metro cuadrado, la tranquilidad que los mismos han sido puestos en un lugar seguro.

Desde este lugar bregamos por muchas herramientas como la que hoy analizamos, que impacten positivamente en distintos sectores de la economía. Siempre desde lo positivo, siempre desde los incentivos.

Y si bien celebramos y valoramos los incentivos dispuestos por la norma, creemos que los mismos son insuficientes para lograr generar ese gran círculo virtuoso de la construcción privada al que nos referíamos anteriormente y por ello proponemos a nivel nacional, y a modo de resumen de esta sección de nuestro trabajo las siguientes medidas:

  • El Poder Ejecutivo Nacional debe analizar la ampliación de los plazos de vigencia de todos los incentivos de la forma anteriormente expuesta con el objetivo de fidelizar ciudadanos ahorristas e incorporarlos al circuito productivo de la Construcción privada.
  • El Poder Ejecutivo Nacional debe analizar la ampliación del universo de proyectos susceptibles de generar la posibilidad de beneficio llevando el techo del 50% de avance de obra al 75% de avance de obra.
  • El Congreso de la Nación debe analizar como herramienta estratégica que los ciudadanos que adquirieron unidades en pozo y las enajenen puedan diferir el Impuesto a las Ganancias a través de nuevas inversiones inmobiliarias en pozo, utilizando a tal efecto el mismo Registro (REPI) y Código (COPI) que implementó la norma. Este diferimiento debería poder concatenarse de proyecto a proyecto como lo señalamos
  • El Congreso de la Nación debe analizar la modificación de numerosas normas impositivas que resultan un verdadero obstáculo para que las Personas Jurídicas puedan ingresar al sistema de financiamiento a las Obras Privadas que damos cuenta en el presente.

 

III.- El Rol de las Legislaturas Provinciales.

La IDEA más importante que buscamos difundir desde esta tribuna, responde a la necesaria intervención de las Legislaturas Provinciales no tan sólo en la rápida adhesión a la norma, sino en la incorporación de beneficios locales sin los cuales el metro cuadrado como producto no logrará obtener el atractivo necesario por parte de los inversores.

Cómo dijimos en otra oportunidad, es importante entender que “los inversores” no son un cónclave de multimillonarios extranjeros analizando dónde colocar sus tenencias, sino que son los propios argentinos, viviendo incluso el mismo barrio donde se lleva adelante el desarrollo inmobiliario, quienes analizan si vale la pena correr el riesgo en cada oportunidad de negocio, y sopesan costos de ingreso y de salida, rentabilidad de la inversión e impacto impositivo de la misma.

Creemos que como en cualquier producto, la percepción del adquirente del mismo es esencial a la hora de evaluar el impacto de medidas de incentivo, y lamentablemente los condicionamientos y tributos locales siguen negativizando la percepción del inversor a adquirir metros cuadrados.

Es de notar que los únicos impuestos que percibe la Nación por parte de los inversores en una operación de compraventa inmobiliaria son el ITI o Ganancias y el impuesto a los Bienes Personales por la tenencia del inmueble. A través de la presente norma no sólo ha renunciado o trasladado su percepción, sino que incluso ha dispuesto la generación de un pago a cuenta por el 1% de lo invertido. Todo ello buscando seducir al inversor.

El problema es que el inversor no sólo debe pensar en el fisco nacional, sino también en los fiscos provinciales al momento de decidir realizar o no el desembolso por metros cuadrados.

En el plano local, a cargo del Inversor pesan aún los costos vinculados al sellado del boleto de compraventa/cesión/adhesión a fideicomiso que representan generalmente un dos por ciento (2%) del valor del contrato. Una suma muy superior a la que supone la desgravación + pago a cuenta en bienes personales de la suma invertida.

Es necesaria entonces la comprensión por parte de las legislaturas que el sistema de incentivos no funcionará sin un adecuado acompañamiento creativo por parte de las provincias en otorgar similares beneficios localmente.

En nuestro trabajo de 2019 propusimos varios tipos de incentivos locales, entre ellos, la exención del 100% del impuesto de sellos del boleto de compraventa (y escritura) correspondiente a la “primera escritura” de unidades adquiridas en pozo.

Allí compartíamos este análisis respecto al efecto de las políticas fiscales locales:

  1. i) La parálisis del sector está logrando los menores índices de registros de escrituras de los últimos veinte años. Estas escrituras no registradas son departamentos o viviendas que no existen. El hecho imponible del impuesto de sellos no se genera. El impuesto no se percibe. Las inversiones no se realizan, y miles de millones de pesos en ingresos brutos no están ingresando por la falta de actividad del sector.
  2. ii) Si los Gobiernos provinciales toman una medida de reactivación del sector como la propuesta, percibirán Ingresos brutos por las operaciones de compraventa, como así también percibirán ingresos brutos por las operaciones de compraventa de materiales, flujo que hoy el Estado no está recibiendo.

Hablamos de “primera escritura” por cuanto se tratará de compraventas correspondientes a las escrituras sometidas a propiedad horizontal en proyectos en curso registrados en el REPI.

También destacamos la importancia de terminar de establecer un criterio uniforme respecto a las locaciones con destino a vivienda, y establecer en cero las alícuotas en aquellas jurisdicciones que aún gravan con ingresos brutos las locaciones urbanas con destino a vivienda. O al menos hacerlo con aquellas unidades que formen parte de los proyectos registrados en el REPI.

La eliminación de dicha alícuota, también representará un impacto en la percepción de las ventajas del producto y el incremento de su demanda con similar razonamiento macro fiscal al expuesto en el punto anterior. Los Gobiernos Provinciales dejarán de tener la “posibilidad” de percibir IIBB por locaciones urbanas de unidades que no existen (y locaciones que no existirán), para tener ingresos reales por IIBB por compraventas y adquisición de materiales de unidades que realmente se están edificando.

Por último, sugerimos la implementación de una alícuota cero en Ingresos Brutos para personas físicas y para personas jurídicas y fideicomisos que transfieran inmuebles adquiridos por “primera escritura” en proyectos registrados en el REPI por un plazo de dos años desde la finalización del proyecto.

Con respecto a las personas físicas, recordamos que algunas jurisdicciones aún gravan con Ingresos Brutos las transferencias de inmuebles efectuadas dentro de los dos o tres años desde su adquisición. La medida propone aplicar alícuota cero para dichas transferencias.

Respecto a la medida propuesta para las personas jurídicas, la misma busca incorporar al esquema de negocio de las desarrolladoras al inversor persona jurídica en aquellos supuestos que los inmuebles no puedan ser considerados bienes de uso. En el supuesto de bienes de cambio, recordamos, las Personas Jurídicas deben tributar el impuesto.

Creemos firmemente en el potencial de estas propuestas para el sector, y bregamos porque todo el sector privado (empresarios, cámaras y federaciones) extreme esfuerzos en instalar, defender y propagar estas ideas entre legisladores y funcionarios provinciales. Sin estos incentivos será muy difícil que los propuestos por la Ley 27.613 tengan el efecto esperado.

 

4.- Un primer esbozo de nuestra idea de megaproyecto económico nacional sustentable: “El Alquiler de Viviendas Sociales”.

Si bien la Ley 27.613 se titula Incentivo a la Construcción Federal Argentina y “Acceso a la Vivienda”, ni una palabra de su articulado y reglamentaciones se refiere al impulso a la vivienda desde el sector privado, sino que la palabra vivienda sólo se menciona en referencia a reactivación de obra pública paralizada.

Ello obedece a que el proyecto original remitido desde el Poder Ejecutivo no se refería a la Vivienda en ninguna parte de su exposición de motivos o articulado y los textos vinculados a la reactivación de la obra pública de vivienda fueron introducidos por el dictamen de comisión. Un guiño político.

En rigor de verdad, la norma no consagra ninguna idea fuerza vinculada a solucionar el problema habitacional de millones de argentinos.

Seguramente volveremos a ello en otro artículo con mayor grado de profundidad, pero el déficit habitacional y el déficit público son un combo proclive a generar mayor carencia de inmuebles para vivienda. Dicho de otro modo, si el estado con fondos públicos no puede hacer viviendas, debería alentar al sector privado a hacerlo a través de desgravaciones y estímulos especiales.

Para que el sector privado se sienta alentado, la inversión debe recaer en proyectos que tengan un sentido comunitario de generación de bienestar colectivo, lo que debe estar acompañado por una rentabilidad que haga que valga la pena correr el riesgo y asumir el esfuerzo. Para ello, dichos proyectos deberán estar verdaderamente incentivados desde la legislación tributaria.

 

 

Por Francisco De Rosa